郯城县农业综合开发土地治理项目运行管护情况调研报告

     为认真贯彻落实市开发办〔2005〕11号文件精神，进一步搞好农业综合开发项目的运行管护，使建成项目长期发挥效益，六月十八日至七月五日，我办组织有关人员对全县农业综合开发土地治理项目的运行管护情况进行了认真地调研，现将有关调研情况汇报如下：

一、   我县农业综合开发土地治理项目建设情况

我县自1988年实施农业综合开发以来，共改造中低产田30万亩，开垦宜农荒地 1.7万亩，衬砌防渗渠178.6公里，配套水利建筑物6168座，整修道路823公里，营造农田防护林27.2万亩，新增灌溉面积13.2万亩，新建农产品基地16个，累计投入资金8542万元，其中财政资金5155万元，农业综合开发对我县农业和农村经济持续快速稳定增长，发挥了非常重要的作用。通过开发，全县累计增加粮食产量3亿公斤，增养畜禽10万头（只），增加优质果品1000万公斤，增加农业经济效益4亿多元，使项目区实现了“田成方、林成网、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排、路沟渠桥涵闸相配套、农林牧副渔全面发展”的新格局，成为优质农产品生产基地和农业标准化生产及农业产业化经营的示范区。但由于开发初期，我县对项目工程管护的重要性认识不到位，具体工作没有跟上，建成项目毁坏现象时有发生，严重影响了项目效益的发挥。特别是近几年，由于个别项目区部分机井、防渗渠道、扬水站遭到破坏，而春季又经常干旱，严重影响了春季抗旱，制约了农业生产和农村经济的进一步发展。这也使得我们对建成项目管护的重要性有了清醒的认识，开发项目只有建设好、管护好，才能充分发挥效益，如果开发项目管护不力，即使建设得再好，也势必导致“前面建、后面毁”，进入重复投资、重复建设的恶性循环，国家通过农业综合开发支持保护农业发展的战略就难以完全实现，更加谈不上发挥应有的效益。因此，搞好建后土地治理项目区建筑物的管护、解决好项目的永续利用问题已成为农业综合开发工作中摆在我们面前的一个重要课题，必须予以认真对待。

二、   我县农业综合开发土地治理项目运行管护的现状

(一)我县农业综合开发土地治理项目运行管护的总体情况。多年来，我县始终把工程管护工作摆在突出位置，采取一系列切实可行的办法，制定各种管护措施，建立健全管护制度，落实管护责任，收到了很好的效果，保证了建成项目的正常运转和持久地发挥效益。为强化对建成项目的管护，我县提出 “确保人员、组织、制度、经费四落实”的管护工作基本要求，制定了《郯城县农业综合开发建成项目的运行管理办法》，对建成项目的运行管护作出了明确具体的规定。2004年，在全县农业综合开发工作会议上，县政府就农业综合开发项目建设和运行管护与有关项目区乡镇签订了责任状，会后项目区乡镇与有关项目区村也都签订了责任状，落实了管护内容、管护人员和管护责任，做到了“一级抓一级、逐级抓落实”，从而使农业综合开发建成项目的运行管护工作真正落到实处，涌现出了许多好的典型，如2001年建设的花园项目区，工程配套日臻完善，效益越来越好，目前项目区种植的小麦和水稻亩产分别达到460公斤和600公斤，亩产值达1600多元，成为全县中低产田改造项目的先进示范典型。再如1998年建成的高册项目区，2002年建成的李庄项目区，通过加强运行管护工作，排灌工程，生产道路标准进一步提高，农田林网越长越喜人，没有出现较大的毁坏现象，保证了项目区项目工程的持续良好运行，最大限度地发挥了项目工程的经济效益、社会效益和生态效益。

(二)我县农业综合开发土地治理项目运行管护的主要形式。九○年代后期，我县对于农业综合开发项目的管护，在组织领导上，采取条块结合，齐抓共管的方式，共同抓好这项工作。县级由农业开发办牵头，成立有关专业部门领导和专业技术人员组成共同的项目工程管护小组，专门负责建后工程管护。各项目镇相应成立了由分管领导为组长，水利、农技、林业等部门的负责人组成的工程管护小组，村级由村长负总责，每个村民小组配备两名管护人员。据统计，全县共建立工程管护组织134个，固定管护人员502人。由于对项目工程管理认识的不断提高，农业综合开发建成项目的运行管理水平也不断提高，涌现出了许多好的工程管护典型，如我县的郯城、马头、港上等镇对项目工程的管护做到了领导有班子，奖惩有制度，管护有队伍，看守有房子（管护房）。项目区乡镇党政领导把工程管护工作列入重要议事日程，并以乡镇政府的名义下发了农业综合开发项目工程管护意见。县开发部门采取定期检查、重点抽查的形式，充分发挥开发部门的监督检查作用，把对项目的监督检查纳入工作日程，并形成项目监管记录，作为下期或者后期农业综合开发选择项目区的依据。通过建立管护组织，一级抓一级，层层抓管护，从而使全县形成了上下结合，配合得力的管护体系，有力地促进了管护工作的顺利进行。近年来，我县又顺应市场经济的要求，按照“试点、示范、推广”三步走的方针，对项目区项目运行管护机制进行改革，一是产权移交。建成项目工程按项目区所涉及的乡镇、村、组，将属于国有资产的基础设施的所有权、使用权整体移交给项目镇政府，并按实物部分和价值部分分别建立台账。如我县2002年李庄镇青山湖片万亩中低产田改造项目工程完工后，经检查验收合格，由施工单位按项目管理要求办理各项移交手续，将资产移交给乡镇，再由乡镇向受益村逐项办理资产移交。二是经营承包。将项目区的部分设施，如电灌站及设备、桥涵闸、防渗渠等，实行产权承包，将资产使用权、维护权一并过渡给农村集体和农户，每年按工程使用情况收取一定的承包费用，允许承包者在物价部门核定的价格范围内收取水费和电费，作为承包者的承包收益，并从收益中提取部分资金作为工程管护经费，形成农业综合开发投资的良性循环机制。如我县2003年胜利万亩无公害蔬菜基地建设项目的路和树实行竞价承包经营，群众与集体按照六四或者七三分成，农田林网竞价承包经营解决了以往种树工作管理难的问题，农民群众种树就像种粮、种菜一样，缺水浇水、缺肥施肥，2003年春季干旱严重，未竞价承包所栽植的林网成活率仅为70%左右，而通过竞价承包经营栽植的农田林网成活率几乎达到了100%，且林象整齐一致。

(三)我县农业综合开发土地治理项目运行管护的主要措施和做法

1、强化管护宣传，营造管护氛围。针对个别项目单位存在的“重建轻管”、甚至“只建不管”的现象，我县首先从强化管护宣传入手，充分利用黑板报、村务公开栏、广播等多种形式，广泛地宣传项目工程管护工作的重要性和必要性，使项目区广大干群充分认识到农业综合开发工程是提高农业综合生产能力，增强农业竞争力的基本保证，是促进农业结构调整、农业增效、农民增收的重要基础条件，维护好农业开发工程，确保项目工程持续、良好地运行，是促进农业生产的根本要求。通过宣传，增强了项目区广大干群对项目工程的管护意识，形成了人人爱工程、管工程、护工程的良好社会风气。                            

 2、明确工程产权，建立管护制度。针对农业综合开发工程种类繁多、工程规模大小不一、使用资金性质不同的特点，项目验收合格后，按照以“属地管理为主、跨区管理为辅”的原则，及时和有关单位、村办理了固定资产移交手续，明确了工程产权和工程管护主体，落实了管护责任人。对一个村受益的工程，由镇政府将产权移交给受益村，由受益村负责工程运行管护；对跨村工程，则由镇政府将产权移交给镇水利站，由镇水利站负责工程运行管护。同时针对各类项目工程，制定了相应的管护规章制度及管护人员责任制度以及工程使用、管理、维护等制度和管护人员考核奖惩制度。通过各项制度的建立，明确了工程管护内容、标准和要求，实现了项目工程管护工作的制度化、规范化。

3、强化管护领导，建立管护队伍。各项目单位成立了由分管领导任组长，水利、农技、林业等部门领导为成员的农业综合开发建后管护工作领导机构，负责管护的组织领导工作，定期进行检查督促，及时解决管护工作中的困难和问题。同时在尊重群众意愿的基础上，项目村成立了由老党员、老干部和在群众中有较高威望的群众组成的管护队伍，按照管护工作职责和管护制度，定期不定期的对项目工程进行查看和维护，发现有水毁、人毁现象，及时组织维修，确保项目工程处于良好的运行状态。

4、明确管护责任，落实管护经费。建立健全项目工程管护责任，落实管护经费，是开展管护工作的基本保证。我县结合项目区实际，进一步建立健全了管护责任制，对项目区工程进行规范化管理。一是泵站运行管护。扬水站必须指定专人负责管理和正常维修。管护人员必须熟悉水泵、电机、柴油机结构、性能和技术维修，有较强的责任心和积极的工作态度，在农田需水时，能立即开机抽水，出现小的故障能当日排除，以保证项目工程的正常运转。二是水利配套工程建筑及林网管护。水利配套设施，即桥涵闸渠等工程完工后，由项目管护小组指定专人管护，对人为损毁的工程由责任人在规定的期限内修复和完善。项目区农田林网，植于大沟、干渠边的，由管护小组统一管护；植于农户田头、地边的，移交到农户，由农户自行浇水、施肥、管护，确保成活达到90%以上。项目工程维修和管护经费，一部分由受益村或村民小组负担；一部分采取项目工程有偿使用，即按市场价格核定收费标准坚持“谁使用谁付费”的原则，收取的费用用于工程管护和维修。

三、存在的问题和不足

（一）产权难以界定。由于农业综合开发资金的投入由财政和自筹两部分组成，财政资金由国家、省、市、县四级按不同比例投入。项目建设内容分为农业基础设施建设、林网、农机、科技服务等。从调查的情况看，农业开发不仅资金构成复杂，而且受建设、使用、管理及其它方面的因素影响，使农业综合开发产权界定困难，产权的归属不容易界定。工程产权不明确导致工程的管护存在“群众不愿管”、“村里无钱管”、“乡里无权管”的现象，造成了一些资产尤其是早期建成的固定资产受到不同程度的毁坏和资产的流失。
　　（二）对一些公益性较强的工程，如电灌站等，在进行承包、拍卖等深层次的产权制度改革时难度较大。因为产权变更后，产权归属个人，在用水时不利于镇村的统一调度和统一管理。同时由于产权变更给个人和以追求最大效益为目的，会出现随意提高收费标准、增加农民负担的现象。再者随着农村人口流动性的增加，还会出现延误工程使用的黄金时间、错过农时季节的现象，这样不仅增加了群众困难，一定程度上还会产生农村矛盾。

（三）管护资金来源不足。农业综合开发后期管护，需要资金投入。由于政府在项目建设中已投入了一定的配套资金，对后期管护的投入明显不足，而村集体没有资金积累，加上对于农业税的减免，使建成项目的管护资金来源严重不足。同时，由于农业生态环境恶化，导致自然灾害频发，项目负荷日益加重，严惩影响了项目建成后的管护工作。
　　（四）个别工程设计的放水口不能满足群众需要，有村民擅自在渠边砸洞引水、破坏工程设施的现象。

　　  （五）管护工作不平衡。如水田多的地区，因工程利用率高，效益好，管护就较好，旱地多的地区管护就较差；项目区村组干部责任心好的地区管护工作做的较好，责任心差的地区管护就较差；工程设施发挥作用较好的地区管护较好，发挥作用差的地区管护较差。

　　四、对策和建议

　　农业综合开发项目工程建后管护工作是农业综合开发项目管理工作中比较薄弱的环节，加强管护工作，对发挥项目的长久效益，促进农开项目工程的保值增效和农业的可持续发展具有十分重要的意义。为此，我们建议：

（一）完善管护办法，落实专项管护经费。针对新体制、新机制的新变化，农业综合开发部门要认真研究和完善工程管理办法，在界定工程性质、分级分类管理、完善管理体系、明确责任主体、增加管理投入、落实管理资金、完善法律法规、实施依法管护上下功夫，力求农业综合开发项目工程管理步入专门管理与群众管理结合、归口管理与行业管理结合、行政管理与经济管理结合、岗位职责管理与承包管理结合的轨道。要本着“谁受益、谁使用、谁管理”的原则，将管理费用纳入工程运行成本，由受益人分担；可用小型工程改制回收资金的一部分用于原有工程体系的管护；可从项目村公共积累中提取部分资金用于项目公益性工程的管护；新建工程应坚持建设与管理同步规划、同步实施，杜绝重建轻管、只用不护的现象。同时，还应该考虑把管护经费纳入农业开发资金正常管理范围，由各项目实施单位每年定期申报年度工程维护经费，经县级审核后，逐级向上申报，管护经费批复到县级，由县级统一调度、统一安排、分项实施。

（二）明晰项目产权，确定管护主体。农业综合开发资金构成的复杂性决定了投入物化为资产后，产权很难界定，项目财政、自筹资金的投入，一旦转化为农业基础设施，资产形态就混为一体，但在产权的关系上不可能将一个建筑物的产权分解成几个部分。因此，在实际工作中应当根据实物的运营作用及实物形态，进行分类分级，明确产权主体。在实际的操作中，可实行分类分级明确产权。如小型水库、拦水坝、排灌站、干支渠等大中型农业基础设施，应明确为国有资产；仓库、晒场、斗支渠、田间林网等分散型农业基础设施应明确为集体资产；在产权的管理上，属于国有资产的，可由县级农业综合开发职能部门管理，或由县级农业综合开发职能部门委托乡镇人民政府进行管理；属于集体资产的，由村级集体经济组织管理；这样，层层明确了产权，也就明确了管护主体。

　　（三）创新管理机制，加强管护监督。农业综合开发项目工程建成后，在明晰产权的前提下，实行所有权与使用权的分离，宜统则统，宜包则包，宜租则租，宜卖则卖，宜经济自立则经济自立，使项目工程的建后管护逐步由行政管理型向社会服务管理型、市场带动管理型、经济自立管理型转化，达到以工程养工程，以项目养项目的目的。在具体的操作中，要按照产权管理范围，加强对工程的建后管护，一是对项目区的小型水利设施和建筑物，按照产权主体与谁收益、谁负担相一致的原则，由受益者进行管护维修。二是对主要建筑物和大型设施，从受益者提取一定比例资金用于管护维修。三是各级产权管理人员必须明确责任，人为造成农业综合开发资产流失的，要追究责任人的责任。

（四）加大管护工作的宣传，做到建管并重。农业综合开发项目能否长期发挥效益，关键在于建后管护工作是否落实到位。农民是农业综合开发的主体，提高农民的管护意识尤为重要。因此，要采取多种形式向农民进行农业综合开发政策的宣传和教育，以项目区建设前后效益的对比，以事实增强群众的管护意识，增强农民管护农业开发资产的自觉性，在项目区形成一个建设工程、使用工程、爱护工程的良好风气。让项目区广大农民群众把维护好农业综合开发设施作为自己日常生活的一部分，以最大限度的提高农业综合开发项目设施的利用率。